Marco regulatorio sobre el endeudamiento estatal en México

En México ha surgido preocupación acerca de la deuda subnacional por su tamaño y por su dinámica reciente.

A menudo se habla de su nivel excesivo sin definir en qué consiste exactamente este término. En todo caso hay una visión negativa al respecto. En esta sección se presenta un análisis de la situación de la deuda subnacional en México. La idea es poner en perspectiva la situación actual de la deuda subnacional en México.

El reciente proceso de descentralización fiscal en México ha venido acompañado de un gradual desarrollo de reglas en materia de deuda subnacional, que tienen como finalidad corregir un posible esquema de incentivos perversos (horizonte de tiempo demasiado corto, riesgo moral, free rider). En el Cuadro V.I se resumen las principales restricciones regulatorias y se aprecia que la situación actual es una combinación de mecanismos de supervisión administrativa con mecanismos de mercado.

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De las restricciones anteriores, limitar el endeudamiento subnacional a contratos con instituciones financieras nacionales y emitir en el mercado de valores en moneda nacional ha mostrado ser efectiva. Por otro lado, el registro de deuda ha mostrado tener deficiencias como en el caso de Coahuila, aunque en general, ha funcionado bien. Sin embargo, tanto los límites estatales al endeudamiento como las distintas definiciones legales de inversión pública, son limitaciones que en la práctica, no han impuesto una restricción al endeuda- miento. La siguiente gráfica muestra cómo la tasa de crecimiento de la deuda en los 17 estados con restricciones, ha sido similar a la de los estados sin límites al endeudamiento.

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Fuente: La Deuda Subnacional: Un análisis del caso Mexicano. Carlos Hurtado y Guillermo Zamarripa

Deuda Subnacional: Experiencia histórica de los Estados Unidos.

Experiencia histórica de los Estados Unidos: Riesgo moral y su control

Alexander Hamilton fue el primer Secretario del Tesoro de los Estados Unidos. Se le reconoce como el creador del sistema financiero del nuevo país a finales del siglo XVIII. Su visión, las políticas que llevó a cabo, así como los eventos históricos subsecuentes a su gestión han sido clave para la historia de las relaciones financieras de las entidades federativas de la Unión Americana y son una referencia muy ilustrativa para el análisis histórico de la deuda subnacional en general.

Las reformas atribuidas a Hamilton marcan el comienzo de la historia de las relaciones fiscales entre el gobierno federal de los Estados Unidos y los estados de la Unión. En los años previos a 1790 los estados se encontraban prácticamente en bancarrota, con elevados niveles de deuda y no cumplían con las obligaciones crediticias en las que incurrieron durante la guerra de independencia. Ello sucedía en ausencia de un sistema bancario establecido y de un mercado de capitales organizado.

Después de la toma de posesión del presidente Washington y de la confirmación de Hamilton como secretario del Tesoro, este último puso en marcha diversas reformas al sistema financiero como la creación del Banco de los Estados Unidos, la Casa de Moneda y la asunción de la deuda de los estados por parte del Gobierno Federal.

Esta última operación puede interpretarse como un rescate financiero para los estados muy endeudados cuya situación representaba un problema de dimensión sistémica para la nueva nación. No obstante, en el plan original de Hamilton los estados no tendrían libertad para endeudarse en el futuro, por lo que el rescate no generaría un problema de riesgo moral.

El plan fue asumir, aproximadamente, 22 millones de dólares de deuda estatal que sumada a la deuda federal con inversionistas extranjeros –Francia principalmente– y nacionales, alcanzaría una elevada suma (79 millones de dólares), equivalente a casi la mitad del producto interno bruto de 1790. El plan encontró fuerte oposición en el Congreso donde se argumentó que sería un premio a especuladores y era injusto, ya que aliviaría en mayor medida la carga de los estados que habían incurrido en más deuda.

Con la asunción de la deuda estatal, el Gobierno Federal concentraría el pasivo a su cargo frente a todos los acreedores y alinearía las nuevas emisiones de deuda federal a la base fiscal, a fin de contar con una fracción de la recaudación general para el servicio correspondiente. Para la reestructuración de la deuda frente a acreedores el secretario ofreció la posibilidad de paquetes combinados de nuevos bonos a perpetuidad en un intercambio de deuda37. Al iniciar 1795 el 98 por ciento de la deuda total, estatal y federal, se había inter- cambiado en esos términos.

Como respuesta a la oposición al rescate proveniente de estados que no tenían deuda y que argumentaban que se gravaría injustamente a sus habitantes, algunos de los estados recibieron una compensación de 4 millones de dólares en bonos, con lo que la deuda estatal asumida alcanzó más de 26 millones.

Este episodio daría lugar a la existencia de dos importantes fuerzas políticas: los federalistas, del lado de la iniciativa de Hamilton, y los demócratas republicanos, liderados por Jefferson y Madison.

Sin embargo, aunque el Gobierno Federal asumió la deuda estatal el plan de Hamilton no se adoptó como él lo concibió, ya que no se limitó la capacidad de los estados para endeudarse, lo que dejó latente un problema de riesgo moral. En todo caso, este rescate de la deuda estatal marcó la historia de los Estados Unidos de manera significativa.

La siguiente etapa relevante de las relaciones fiscales entre la Federación y los estados, se presentó a mediados del siglo siguiente, en 1840, cuando se sentó el precedente determinante de la oposición y negación por parte del Congreso a nuevos rescates de los estados.

En la gráfica IV.I se aprecia cómo diversas entidades incurrieron en deudas vinculadas a la construcción y operación de infraestructura –canales, caminos y otros– entre 1820 y 1840. En principio, la mayoría de dichas deudas contaba con su fuente de pago en las tarifas por el uso de la infraestructura.

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Sin embargo, después de episodios de turbulencia financiera y recesión a fines de los años 30 y en los 40, los deudores consideraron que la obligación era impagable. Los estados endeudados acudieron por ayuda al Congreso

Federal y el Gobierno recibió la presión de los bancos acreedores, principalmente británicos y holandeses. Los inversionistas incluso lograron que el Gobierno Federal perdiera acceso al crédito como una manera de ejercer presión a favor del rescate.

Parte del argumento era que en todo momento se actuó bajo la presunción de que la deuda de los estados contaba con una garantía implícita por parte de la unión, sustentada en el precedente que había generado la asunción de la deuda estatal en el período de Hamilton. Muchos de los estados nuevos carecían de recaudación suficiente para cumplir con sus obligaciones financieras.

Es difícil imaginar que los inversionistas no consideraban un eventual rescate por parte del gobierno federal. Por ejemplo, Florida en ese entonces no era un estado, sino un territorio. Sus bonos eran intercambiados indistintamente como la deuda de cualquier otro estado aun cuando eran emitidos por un banco autorizado sólo por un gobierno preestatal que se encontraba todavía bajo supervisión del Congreso.

El Congreso no cedió ante las presiones y el rescate financiero se negó. Los argumentos fueron contundentes al decir que los proyectos beneficiaban principalmente a la población local por lo que no constituían bienes públicos para la nación. Además la deuda, aunque importante, no representaba un riesgo sistémico ni para el sistema bancario en general ni para los estados en su con- junto, y la economía estadounidense no dependía del capital foráneo.

El cuadro siguiente muestra cómo los estados tenían niveles muy diferentes de deuda per cápita. Esta situación es la que dio fundamento al debate en el Congreso.

Fuente: La Deuda Subnacional: Un Análisis del Caso Mexicano

Deuda Subnacional: Un Análisis del Caso Mexicano

La Fundación de Estudios Financieros (FUNDEF) es un Centro de Investigación Independiente sobre el Sector Financiero presenta su libro titulado “Deuda Subnacional: Un Análisis del Caso Mexicano” escrito por Carlos Hurtado (Banco Mundial) y Guillermo Zamarripa (FUNDEF-ITAM).

En el libro abordamos un tema de gran importancia para la economía en la coyuntura actual porque es preciso analizar profundamente el tema de la deuda subnacional para romper mitos que se han creado alrededor del tema.

La percepción de la deuda subnacional en México es poco precisa. Por un lado, la rapidez con la que se ha acumulado, particularmente en algunos casos, ha preocupado a la sociedad. Por el otro, el nivel actual de la deuda registrada ante la Secretaria de Hacienda como porcentaje del PIB nacional es de 3 por ciento, mucho menor a los comparadores internacionales. Aun cuando el endeudamiento en algunos estados es sustancialmente mayor, el riesgo de un problema sistémico es reducido.

La deuda subnacional en México no presenta dificultades de sostenibilidad en el sentido macroeconómico tradicional. No obstante,  al considerar el porcentaje que dichos superávit representan del ingreso disponible de los estados y el ajuste fiscal que se requiere para lograrlos, se concluye que en las entidades más endeudadas el esfuerzo necesario si es considerable en relación con sus ingresos.

Mas allá de los cálculos de sostenibilidad financiera de la deuda registrada y la dimensión de la deuda total, es evidente que los estados de la República presentan un problema de finanzas públicas. Con el tiempo, han acumulado compromisos de gasto que, por varias razones son rígidos y sus fuentes de ingresos son limitadas. Es en ese contexto que el endeudamiento se convierte en un problema a nivel local ya que añade presión adicional al gasto cuando hay que pagar su servicio.

Este libro y los documentos que hemos publicado están disponibles para poder descargarlos a sus computadoras y tabletas en formato pdf en la página de internet de la FUNDEF www.fundef.org.mx y te invitamos que nos sigas en nuestra cuenta de twitter @fundef